國家不平衡不充分的發(fā)展在空間上體現為區域發(fā)展不平衡不充分,促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的意義不言而喻。發(fā)展不充分的區域有三類(lèi),可概括為“窮堵老”。“窮”是落后區域的典型病癥,“堵”是膨脹區域(即患有城市病的區域)的通病,“老”是蕭條區域(即老工業(yè)基地)的突出問(wèn)題。“窮堵老”是區域發(fā)展不平衡的關(guān)鍵所在。若不聚焦這三類(lèi)小空間尺度,則難以實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展。
“窮”的區域主要分布在西部地區,在其他板塊也不同程度存在。2011年底中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》確定的14個(gè)連片特困地區基本覆蓋了全國絕大部分貧困地區,涉及西部、中部與東北地區。此外,東部的諸如環(huán)京津貧困帶等也是窮地區。2020年如期實(shí)現全面建成小康社會(huì )的奮斗目標后,這些地區依然需要扶持。
“堵”區域主要分布在東部地區,同樣在其他板塊的大中城市也有不同程度的存在。北上廣深是堵最突出的城市,疏解非核心功能是其吐故納新的主要手段之一。
“老”區域主要分布在東北地區,但東中西部地區也存在老工業(yè)基地。2013年3月18日發(fā)布的《全國老工業(yè)基地調整改造規劃(2013-2022)》劃定的老工業(yè)基地包括95個(gè)地級老工業(yè)城市和25個(gè)直轄市、計劃單列市、省會(huì )城市的市轄區。這120個(gè)老工業(yè)基地遍布四大板塊,而且根據區域生命周期規律,隨著(zhù)現代化進(jìn)程的推移未來(lái)老區域還會(huì )增多。
上述區域發(fā)展不充分是全國區域發(fā)展不平衡的根本原因,導致區域差距持續存在。從不同空間尺度考察,差距都十分突出。在四大板塊層次,東中西與東北地區間的發(fā)展差距依然明顯,東部地區經(jīng)濟總量占全國一半以上的格局至今沒(méi)有變化。1935年識別出的胡煥庸線(xiàn)(“璦琿—騰沖”一線(xiàn),即今天的“黑河—騰沖”一線(xiàn))所揭示的東西差距至今沒(méi)有改變,而且南北差距也日漸凸顯。值得特別注意的是,東北地區占比下滑幅度很大。東北地區GDP占全國的比重2000年為9.90%,2019年下降為5.10%。在省域層次,省際差距持續存在。中國的區域最大差率(即最高省份與最低省份的人均GDP之比)在2000年為10.75倍,2014年降至最低,為3.98倍。近幾年來(lái)這一指標有所反彈,2019年升至4.98倍。在城市群與城市層次,城市群間、城市間發(fā)展差距十分明顯。改革開(kāi)放初期以來(lái),珠江三角洲、長(cháng)江三角洲與京津冀在全國的龍頭地位不斷鞏固,這三個(gè)地區的城市群與西部的成渝城市群組成的菱形地區構成中國的經(jīng)濟核心區域,2019年17座萬(wàn)億城市全部分布在這一區域。東北地區與胡煥庸線(xiàn)以西地區沒(méi)有一座萬(wàn)億城市,城市集聚不足使得城市群要么發(fā)育不全,要么還未成型。
2018年9月20日通過(guò)的《關(guān)于建立更加有效的區域協(xié)調發(fā)展新機制的意見(jiàn)》明確提出了區域協(xié)調發(fā)展三大目標,即基本公共服務(wù)均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。要實(shí)現這三大目標,小空間尺度的精準施策是區域治理體系現代化繞不過(guò)的改革,“窮堵老”是難點(diǎn)與突破口。區域協(xié)調是政府區域治理職能,“十四五”時(shí)期支撐區域協(xié)調發(fā)展戰略的區域政策聚焦“窮堵老”,需要突出如下重點(diǎn)。
第一,要聚焦小空間尺度的區域劃分。明確不同大小空間尺度的區域體系是完善區域管理制度基礎的基本要求。除了四大板塊、重大區域、城市群與都市圈的劃分外,還需要小空間尺度的標準區域與問(wèn)題區域。“窮堵老”往往存在于小尺度空間中,識別問(wèn)題區域不宜使用尺度過(guò)大的四大板塊。
第二,要聚焦“窮堵老”政策的完善。要完善落后區域、膨脹區域與蕭條區域(老工業(yè)基地)政策并規范區域政策和區域規劃的制定、實(shí)施、監督與評價(jià)機制。
第三,要聚焦區域治理法制化。完善的區域治理體系包括“四管”,即誰(shuí)管、管誰(shuí)、咋管與管效。這四個(gè)方面均需要法制化。區域政策涉及重大利益的空間轉移,必須要明確利益轉移的程序與責任追究制度。
一個(gè)真正的強國必然是區域發(fā)展平衡且各地區得到充分發(fā)展的國家。中國正在逐步走近世界舞臺中央,正在倡導“構建人類(lèi)命運共同體”。國家內不同區域構成一個(gè)利益共同體無(wú)疑是人類(lèi)命運共同體形成的基礎。在均衡區域發(fā)展與促進(jìn)問(wèn)題區域充分發(fā)展的過(guò)程中,區域政策的作用十分重要。“十四五”時(shí)期聚焦小空間尺度的“窮堵老”,才能奏響區域協(xié)調發(fā)展新樂(lè )章。
作者:張可云,男,中國人民大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院區域與城市經(jīng)濟研究所教授、中國人民大學(xué)書(shū)報資料中心主任
(文章來(lái)源:環(huán)球時(shí)報)
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