當前,全面總結分析我國區域經(jīng)濟發(fā)展和布局取得的成效及存在的問(wèn)題,進(jìn)而立足于適應新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的戰略要求,展望開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程的目標愿景,形成問(wèn)題導向和目標導向相統籌的對策措施,對于進(jìn)一步形成高質(zhì)量的區域經(jīng)濟布局具有重要意義。
區域經(jīng)濟發(fā)展成效顯著(zhù)
改革開(kāi)放以來(lái),我國先后實(shí)施東部沿海率先發(fā)展的區域非均衡發(fā)展戰略、東中西東北四大板塊差別化發(fā)展的區域發(fā)展總體戰略、進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)的區域協(xié)調發(fā)展戰略,促進(jìn)了區域經(jīng)濟的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補,支撐了國家經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展各階段戰略目標任務(wù)的完成。
區域間通達程度顯著(zhù)改善。我國沿海內陸、城鄉、城市群、老少邊窮等特殊類(lèi)型地區不同尺度區域間,鐵路、公路、航空、水運等不同類(lèi)型交通基礎設施建設步伐全面加快,大幅提高了區域間人流、物流等要素流動(dòng)規模和通達程度。
區域間基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高。隨著(zhù)我國相繼實(shí)施西部開(kāi)發(fā)、精準脫貧、投資補短板等一系列戰略舉措,持續加大對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資力度,沿海與內陸、城市與鄉村、核心與外圍、貧困地區與周邊地區等不同區域間基本公共服務(wù)均等化程度明顯提高,教育、衛生、科技、文體、社保等領(lǐng)域總體差距不斷縮小。
區域間發(fā)展差距得到有效控制。國家持續加大對中西部地區的財政轉移支付力度,不斷增強欠發(fā)達地區的自我發(fā)展能力,新世紀以來(lái),中西部地區與東部發(fā)達地區相比由于基數較小而保持較快的增速,東西部地區間發(fā)展差距有所縮小,扭轉了長(cháng)期以來(lái)東西差距加劇擴大的勢頭。同時(shí),不同地區間交通、能源、水利、市政等基礎設施在規模、密度和質(zhì)量方面的差距也明顯縮小,教育、醫療、文體、社保等基本公共服務(wù)均等化程度不斷提高,城鄉區域居民的生活水平和質(zhì)量呈現大致相當的趨勢性特征。
區域間分工協(xié)作格局逐步形成。東部沿海地區發(fā)揮區位和交通優(yōu)勢,率先設立經(jīng)濟特區、經(jīng)開(kāi)區、高新區、自貿區,形成具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群,發(fā)揮對中西部?jì)汝懙貐^的輻射帶動(dòng)作用,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向中西部轉移。中西部地區發(fā)揮資源、市場(chǎng)和勞動(dòng)力比較優(yōu)勢,強化能源、原材料、農業(yè)基地、生態(tài)屏障功能,加快發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),積極承接東部沿海產(chǎn)業(yè)轉移,不斷提升自我發(fā)展能力。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng )新鏈,依托各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區和開(kāi)放平臺,不同尺度區域、不同等級城市間分工協(xié)作、動(dòng)態(tài)調整的發(fā)展格局日益形成。
區域間協(xié)同互動(dòng)的機制模式不斷探索豐富。東部沿海發(fā)達省市對口幫扶西藏、新疆、青海等西部省區,開(kāi)展與東北省市的對口合作,調動(dòng)政府資源、各類(lèi)企業(yè)和民間力量全面參與扶貧開(kāi)發(fā)和老工業(yè)基地振興。圍繞大江大河、湖泊、濕地、森林等生態(tài)功能區,相關(guān)地市不斷探索流域上下游、生態(tài)保護區與受益區間的生態(tài)補償機制。受土地、勞動(dòng)力、環(huán)境容量等成本因素制約,東部沿海加快向中西部地區產(chǎn)業(yè)轉移,安徽、湖南等省市建立了不同特征的承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區,積極探索“飛地型”產(chǎn)業(yè)合作模式。長(cháng)江、黃河沿岸上中下游省市設立了不同組合的省市聯(lián)盟、協(xié)作機構、聯(lián)席會(huì )議,晉陜內蒙古、滬蘇浙等交界地區開(kāi)展了多樣化的共建共享機制探索。
區域經(jīng)濟布局存在瓶頸
我國區域經(jīng)濟發(fā)展在結構、方式、動(dòng)力、機制等方面仍然存在一些制約,空間布局相對不夠合理、分工尚不明確、功能相對不協(xié)調等,是影響我國區域協(xié)調發(fā)展戰略穩步實(shí)施的重要因素。
區域開(kāi)發(fā)缺乏空間有效管控,資源環(huán)境保護面臨較大壓力。地方各級政府發(fā)展經(jīng)濟存在一定盲目和沖動(dòng),導致城鎮空間和工業(yè)空間快速擴張,生態(tài)空間和農業(yè)空間受到蠶食和擠占。各地競相發(fā)展各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區、工業(yè)集中區,2018年全國共有552家國家級各類(lèi)開(kāi)發(fā)區,1991家各類(lèi)省級開(kāi)發(fā)區,還不包括數量眾多的省級以下各類(lèi)開(kāi)發(fā)區,這些開(kāi)發(fā)區占用了大量耕地甚至基本農田,對于資源環(huán)境產(chǎn)生巨大壓力。國家自然資源部門(mén)啟動(dòng)了“三區三線(xiàn)”特別是生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)的劃定和保護工作,但是真正實(shí)現三條控制線(xiàn)合理劃定特別是落實(shí)保護責任和目標,仍面臨嚴峻形勢和艱巨任務(wù)。
老少邊窮等特殊類(lèi)型區域發(fā)展滯后,要素流失態(tài)勢難以扭轉。我國中西部?jì)汝懙貐^集中分布著(zhù)革命老區、少數民族地區、邊境地區,這些地區同時(shí)大多也是貧困人口集中區域,很多又屬于生態(tài)敏感脆弱的退化地區,而且這幾類(lèi)特殊類(lèi)型地區空間上存在交叉重疊,共同存在的問(wèn)題是經(jīng)濟發(fā)展水平、基本公共服務(wù)水平、對外開(kāi)放水平相對較低,缺乏人才、技術(shù)和資金等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素,而且長(cháng)期處于要素流失狀態(tài),極大地制約自我發(fā)展能力的培育。盡管2020年后我國將消除絕對貧困,解決區域性整體貧困問(wèn)題,但是集中連片貧困地區的深度貧困問(wèn)題、因病因災因學(xué)返貧問(wèn)題都對鞏固脫貧成效、縮小與發(fā)達地區發(fā)展差距提出了更高要求。
城市群都市圈發(fā)展不平衡,城市分化態(tài)勢日趨加劇。長(cháng)三角、粵港澳、京津冀三大世界級城市群產(chǎn)業(yè)和人口密度高,正在形成一批現代化、國際化都市圈,擁有發(fā)達的市場(chǎng)化水平和較強的創(chuàng )新能力,但同時(shí)也面臨環(huán)境惡化、交通擁堵、成本上升等“大城市病”。與此相對應的中西部城市群相對發(fā)展滯后,基礎設施和公共服務(wù)水平還不夠高效,特別是城市間的經(jīng)濟聯(lián)系、要素流動(dòng)仍然處于低層次,城市群的集聚和輻射能力難以有效發(fā)揮。我國城市發(fā)展呈現膨脹型、生長(cháng)型、衰退型、收縮型等不同態(tài)勢,一些超大、特大城市面臨疏解功能和人口,一些中小城市正處于吸引聚集產(chǎn)業(yè)和人口階段,而一些資源枯竭型城市、老工業(yè)基地城市、邊境城市、都市圈外圍城市則出現人口外流,城市分化發(fā)展日益成為常態(tài)化。
鄉村地區衰落難以有效控制,鄉鄉差距日益成為決定區域差距的重要因素。城鎮化進(jìn)程中鄉村地區長(cháng)期存在人口外流,“空心村”仍然大量存在,導致基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)建設缺乏動(dòng)力,同時(shí)存在承包地撂荒、宅基地閑置、集體建設用地低效的現象,進(jìn)一步加重了鄉村地區的功能退化和空間萎縮。我國的區域差距單純從城市間差距來(lái)看已經(jīng)不很明顯,東西部的發(fā)達城市之間已經(jīng)沒(méi)有根本性差距,但是東西部的鄉村之間卻是天壤之別,鄉鄉差距擴大成為導致區域差距擴大的重要因素。
遠近兼顧 綜合施策
一是推動(dòng)完善主體功能區制度,切實(shí)加強國土空間開(kāi)發(fā)管控。嚴格控制新增開(kāi)發(fā)區、新城新區數量和規模擴張,提高已規劃和設立的開(kāi)發(fā)區、新城新區開(kāi)發(fā)集約程度,切實(shí)把住城鎮發(fā)展邊界這條控制線(xiàn)。堅決落實(shí)劃定的永久基本農田保護區控制線(xiàn),嚴格執行開(kāi)發(fā)建設占用基本農田和耕地的法定程序、補償標準和懲罰辦法,為保障糧食和農業(yè)安全提供充分農業(yè)空間。全面加強生態(tài)文明建設,堅持山水林田湖草系統化保護,嚴守生態(tài)紅線(xiàn),為全國性或區域性生態(tài)功能保護以及城鄉居民優(yōu)美宜居生態(tài)環(huán)境提供多樣化生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。
二是加快實(shí)施國土空間規劃,通過(guò)“多規合一”促進(jìn)國土空間高效利用。利用“十四五”規劃編制時(shí)機,加快整合主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉總體規劃三大空間性規劃,強化空間性規劃與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃的銜接支撐,推動(dòng)生態(tài)環(huán)保、資源開(kāi)發(fā)、交通運輸等專(zhuān)項規劃納入國土空間規劃,切實(shí)實(shí)現國土空間的集約高效、合理均衡開(kāi)發(fā)利用。加強重點(diǎn)功能區、戰略引領(lǐng)區、開(kāi)放平臺區等區域性規劃與國土空間規劃的銜接協(xié)調,構建分工合理、銜接順暢、支撐有力的空間規劃體系。
三是構建測度區域協(xié)調發(fā)展的指標體系,強化區域協(xié)調發(fā)展監管和評估實(shí)效。重點(diǎn)從基本公共服務(wù)、基礎設施通達、城鄉居民生活質(zhì)量、資源環(huán)境可持續利用等領(lǐng)域,按照可得性、可比性、實(shí)用性基本原則,確立不同層面區域協(xié)調發(fā)展指標體系,既可測算分領(lǐng)域區域協(xié)調發(fā)展水平,也可測算綜合性區域協(xié)調發(fā)展水平。應用構建的指標體系加強區域協(xié)調發(fā)展動(dòng)態(tài)監測和管控,適時(shí)開(kāi)展績(jì)效評估、中間評估、后評估,及時(shí)總結經(jīng)驗發(fā)現問(wèn)題調整政策方向,為配套實(shí)行考評獎懲提供科學(xué)精準支撐。
四是健全支持區域協(xié)調發(fā)展的配套機制,保障區域協(xié)調發(fā)展的規范化和長(cháng)效化。優(yōu)化改進(jìn)現有財政轉移支付機制、區際對口幫扶合作機制,減少行政干預帶來(lái)的不穩定性,提高機制運行效率和精準性。加快建立區際利益分配、補償等調節機制,明確主體、對象、方式、標準等關(guān)鍵要素和權重,保持機制動(dòng)態(tài)調整的連續性和靈活性。建立健全區域發(fā)展失衡失序預警防范機制,明確核心指標和紅黃燈標志,形成及時(shí)有效的預警報警體系。建立完善區域發(fā)展重大事件應急響應處置機制,明確相關(guān)責任部門(mén)和崗位,暢通應急處置渠道和鏈條,構建人、財、物、信息發(fā)布等協(xié)同支撐體系,最大程度降低損失危害程度。
五是加強區域協(xié)調發(fā)展法治保障,增強區域經(jīng)濟布局嚴肅性和權威性。根據區域協(xié)調發(fā)展的問(wèn)題導向和目標需求,適時(shí)啟動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展法、國家重大區域發(fā)展戰略實(shí)施保障法、特殊類(lèi)型地區振興法、生態(tài)環(huán)境補償法等重大法律的立法工作,鼓勵分階段先行制定有關(guān)領(lǐng)域的條例,支持各部門(mén)和地方出臺區域協(xié)調發(fā)展有關(guān)的行政法規、規則、辦法等,構建有利于區域協(xié)調發(fā)展的法律體系。重點(diǎn)解決土地管理法、城鄉規劃法、環(huán)境保護法等執法不嚴、違法成本低的問(wèn)題,加強執法監督檢查,提高違法經(jīng)濟處罰和黨政處罰力度,推行信用黑名單、離任審計、終身追責等制度,嚴懲違法者、違法必究,充分發(fā)揮法律的威懾力。
作者:高國力,中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所所長(cháng)
(文章來(lái)源:經(jīng)濟日報)
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