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引子
2007年5月25日下午，我與肖金成研究員受人民網(wǎng)邀請，接受“暢談區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展探討地方政府角色創(chuàng )新”在線(xiàn)訪(fǎng)談。訪(fǎng)談過(guò)程中我較全面地談了對區域協(xié)調發(fā)展的看法。
時(shí)間已經(jīng)過(guò)去十多年了，現在回頭看當年所談的問(wèn)題與觀(guān)點(diǎn)，依然覺(jué)得沒(méi)有過(guò)時(shí)。當年提到的一些問(wèn)題至今沒(méi)有解決，區域協(xié)調的任務(wù)依然艱巨。因此，我決定將我當時(shí)我的談話(huà)內容整理出來(lái)，將我的發(fā)言剪輯成一個(gè)單獨的視頻。主要觀(guān)點(diǎn)分成了九個(gè)相對獨立的部分，其中有些觀(guān)點(diǎn)我呼吁了二十多年。
訪(fǎng)談時(shí)主持人只給了一問(wèn)題清單，事前并沒(méi)有準備談話(huà)要點(diǎn)。因此，我刻意降低了講話(huà)的語(yǔ)速，力求表述觀(guān)點(diǎn)準確。下面的文字版是根據視頻整理的，更正了一些不準確的與口語(yǔ)的表述。
時(shí)至今日，我依然堅持當時(shí)發(fā)表的一些觀(guān)點(diǎn)。其實(shí)，這些觀(guān)點(diǎn)早在新世紀初便已經(jīng)形成了。從那時(shí)開(kāi)始，二十多年來(lái)我一直呼吁要重視區域病治療與完善“四管”等，因為這些是一個(gè)國家現代化必須要做的事情。區域協(xié)調發(fā)展既會(huì )影響國家整體競爭實(shí)力，又事關(guān)國家區域和諧與社會(huì )公正，其重要性不言而喻。
一、中國區域戰略演變的歷史過(guò)程與背景
我簡(jiǎn)單回顧一下中國區域戰略演變的歷史過(guò)程。從新中國建國到目前為止，中國的區域戰略經(jīng)過(guò)了五個(gè)階段的演變過(guò)程：從建國初期到60年代前期，我們國家主要實(shí)施的是內地發(fā)展戰略，當時(shí)由于經(jīng)濟活動(dòng)和人口過(guò)于偏集于沿海地區，我們國家有意識地把建設重點(diǎn)放在內地。在60年代，中國和美國的關(guān)系不好，同時(shí)和蘇聯(lián)的關(guān)系破裂，所以在60年代，我們又進(jìn)行了第二次戰略轉變，開(kāi)始搞“三線(xiàn)”建設。所謂“三線(xiàn)”建設，就是我們要把沿海地區的工業(yè)搬到一些山區。在70年代初期，中國恢復了聯(lián)合國席位，同時(shí)1972年尼克松訪(fǎng)華為之后中美建立外交關(guān)系奠定了基礎，我們從70年代初期開(kāi)始，一直到改革開(kāi)放以前，實(shí)施的是戰略調整。也就是說(shuō)，把“三線(xiàn)”建設的一些失誤糾正過(guò)來(lái)。到70年代末期，中國開(kāi)始改革開(kāi)放，我們從70年代末期開(kāi)始，實(shí)施的是沿海發(fā)展戰略。這個(gè)戰略一直到我們提出建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟為止。從“八五”開(kāi)始，也就是從20世紀90年代初開(kāi)始，我們開(kāi)始關(guān)注區域協(xié)調發(fā)展，從“八五”到“十一五”規劃，我們每一個(gè)計劃或者規劃都對區域協(xié)調發(fā)展給予了高度的重視。
戰略提出的背景實(shí)際上是比較簡(jiǎn)單的，主要有兩大背景。一個(gè)就是中國的區域問(wèn)題開(kāi)始增多，正像我們的中央領(lǐng)導所說(shuō)的，目前中國已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)矛盾與問(wèn)題的多發(fā)期。在區域方面，表現為落后、老化與膨脹問(wèn)題一并出現，這是區域協(xié)調發(fā)展戰略提出的一個(gè)背景。
另外一個(gè)背景就是，從改革開(kāi)放以來(lái)，區域之間的利益矛盾不斷增多，這導致整個(gè)國家的整體利益受到了比較大的損失。在這樣的背景下，中央政府提出區域協(xié)調發(fā)展戰略，是一個(gè)英明的決策。
二、區域協(xié)調發(fā)展戰略的重點(diǎn)
剛才我談到了區域協(xié)調發(fā)展戰略產(chǎn)生的背景。這個(gè)背景也是目前我們最大的難點(diǎn)問(wèn)題。剛才肖教授談了很多問(wèn)題，這里我歸納一下。區域協(xié)調發(fā)展的戰略首先要解決的重點(diǎn)問(wèn)題，第一類(lèi)是“區域病”，也就是區域問(wèn)題。“區域病”是一個(gè)通俗的說(shuō)法，區域像人一樣也會(huì )生病，區域出現問(wèn)題我們叫“區域病”，在中國帶有全局性的“區域病”大致有三類(lèi)：一類(lèi)是西部地區的“落后病”；一類(lèi)是東北地區等老工業(yè)基地的“蕭條病”，我們在國內通常叫“老化”；還有一類(lèi)病是在東部沿海的一些發(fā)達的城市地區的“膨脹病”。
所謂落后，就是有史以來(lái)沒(méi)有達到一定的發(fā)展水平，沒(méi)有現代化門(mén)檻。“老化”就是在歷史上曾經(jīng)有過(guò)一段輝煌，由于結構和布局調整不及時(shí)而陷入了長(cháng)期的衰退，也稱(chēng)“蕭條病”。“膨脹病”是指人口和經(jīng)濟活動(dòng)過(guò)度密集，造成了嚴重的負外部性，用通俗的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是造成了嚴重的擁擠。在北京、上海等等這些超級城市里，都能看到“膨脹病”的表現。
我們國家四大戰略區域各有其突出的問(wèn)題，中部地區面臨的是什么問(wèn)題呢？中部沒(méi)有一個(gè)問(wèn)題是帶有全局性的，但什么問(wèn)題都有，中部既有老化的問(wèn)題，也有落后的問(wèn)題，還有膨脹的問(wèn)題。我覺(jué)得這些是中央政府應該著(zhù)力解決的第一類(lèi)問(wèn)題，就是區域問(wèn)題。
第二類(lèi)問(wèn)題是區域之間的矛盾與沖突。協(xié)調區域之間的關(guān)系，我個(gè)人認為，重點(diǎn)應該解決區域之間的利益矛盾和沖突。關(guān)于矛盾和沖突，我后面要詳細談。實(shí)際上，前面我已經(jīng)談到了，區域之間的利益矛盾和沖突，不僅僅使區域本身發(fā)展受到影響，同時(shí)更嚴重的是它會(huì )對整個(gè)國家的整體產(chǎn)生極其不好的負面影響，會(huì )導致中華民族整體的利益流失，在后面我會(huì )給出案例來(lái)。
三、區域問(wèn)題治理的國際經(jīng)驗
關(guān)于國際經(jīng)驗，西方發(fā)達國家所走的路為我們提供了太多的經(jīng)驗和教訓。任何一個(gè)國家發(fā)展到特定階段以后，都不可避免的會(huì )產(chǎn)生一些區域問(wèn)題與矛盾，西方一些發(fā)達國家為我們國家解決區域問(wèn)題和區域矛盾提供了很多可借鑒的經(jīng)驗，這里我簡(jiǎn)單地提幾個(gè)方面。根據歐盟和美國區域治理的實(shí)踐，要協(xié)調好區域發(fā)展，我覺(jué)得有四個(gè)方面是值得我們思考的：
第一，要有一個(gè)職能明確的管理機構。我通常把它歸納為兩個(gè)字，就是“誰(shuí)管”，即誰(shuí)來(lái)管這個(gè)事情。在歐盟，歐洲委員會(huì )有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的區域政策事務(wù)部，負責成員國之間以及成員國內部不同類(lèi)型地區之間的發(fā)展協(xié)調。這是我說(shuō)的第一個(gè)經(jīng)驗。
第二，要有一個(gè)明確的區域管理對象。簡(jiǎn)單地說(shuō)歸納為兩個(gè)字就是“管誰(shuí)”。大家可能要問(wèn)，我們現在的行政區域的范圍已經(jīng)明確了，你提出管理對象還有什么意義呢？有意義。比如說(shuō)我們在1999年底提出西部大開(kāi)發(fā)戰略，戰略范圍是12個(gè)省、市、區，但是這12個(gè)省、市、區中央政府不可能全面的扶持，為了落實(shí)西部大開(kāi)發(fā)戰略，中央政府應該進(jìn)一步在12個(gè)省、市、區里明確哪一些地區是中央政府扶持的重點(diǎn)。這是第二個(gè)經(jīng)驗。
第三，要有一套非常明確的區域政策規則。也就是說(shuō)，對于不同類(lèi)型問(wèn)題嚴重程度不一的區域，怎么通過(guò)中央政府有效的扶持來(lái)解決它的問(wèn)題。這是第三個(gè)經(jīng)驗。
第四，要有一個(gè)比較完善的監督和評價(jià)機制。大家知道，區域政策涉及到大利益格局調整，西方國家一個(gè)學(xué)者有一句名言：“區域政策對象的界定，就界定了失敗者和成功者”。這句話(huà)是什么意思呢？就是說(shuō)誰(shuí)被納入到了區域政策的對象里，誰(shuí)就會(huì )獲取利益。這就是說(shuō)，區域政策會(huì )對利益格局產(chǎn)生很大的影響。區域政策實(shí)施的過(guò)程以及結果必須要受到嚴格的監督。事后要對結果進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)，否則，在政策實(shí)施過(guò)程中，就會(huì )導致嚴重的腐敗，就會(huì )導致我們的政策失效。
所以我們簡(jiǎn)單地歸納一下，西方發(fā)達國家在治理區域方面有四個(gè)方面的經(jīng)驗，總結一下：第一明確“誰(shuí)管”；第二明確“管誰(shuí)”；第三要有科學(xué)規范的規則；第四要有明確的監督和評價(jià)機制。
四、地方政府如何促進(jìn)地方和區域經(jīng)濟發(fā)展
改革開(kāi)放以來(lái)，中國的地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟和區域經(jīng)濟發(fā)展方面，起到了十分關(guān)鍵的作用。也就是說(shuō)，從改革開(kāi)放以后，中國的地方政府發(fā)展經(jīng)濟的主動(dòng)性和積極性空前高漲，在空前高漲過(guò)程中也帶來(lái)了一些問(wèn)題。我認為問(wèn)題的產(chǎn)生有一個(gè)原因，就是地方政府定位不當。我個(gè)人認為，無(wú)論從理論上分析，還是從著(zhù)眼于整個(gè)區域協(xié)調發(fā)展戰略的大局來(lái)看，地方政府促進(jìn)地方經(jīng)濟和區域經(jīng)濟發(fā)展時(shí)，應該注意三個(gè)方面的問(wèn)題：
第一，地方政府應該把重點(diǎn)放在什么地方？現在很多地方政府是以追求地方經(jīng)濟發(fā)展速度、追求人均GDP增長(cháng)作為根本出發(fā)點(diǎn)，這是有問(wèn)題的。地方政府的重點(diǎn)應該是為企業(yè)的活動(dòng)提供信息、服務(wù)，提供制度保障，讓企業(yè)干企業(yè)的事，政府干政府的事。現在很多地方政府往往充當了本地企業(yè)的“保護傘”，或者叫做“庇護所”，這是不應該的，這樣會(huì )導致地方和地方之間發(fā)生激烈的矛盾和沖突。這是第一個(gè)應該做的。
第二，我個(gè)人認為，地方政府應該為企業(yè)的跨區域的活動(dòng)創(chuàng )造一個(gè)良好的環(huán)境。現在已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)全球化的時(shí)代，我們的很多民族企業(yè)連本行政區域都跨不出去，我們怎么談走向世界、走向全球？我們這個(gè)企業(yè)跨不出所在地區，在很大程度上就是由于各個(gè)地方政府各自為政、封鎖市場(chǎng)。所以，地方政府如果要真心實(shí)意促進(jìn)這個(gè)區域協(xié)調發(fā)展，就必須為企業(yè)跨區域的活動(dòng)創(chuàng )造良好的環(huán)境，而不是采取封鎖、限制。
第三，我覺(jué)得地方政府應該做的，也是我最近一直在鼓吹的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)，就是地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟的時(shí)候，應該采取區域的方法。所謂發(fā)展地方經(jīng)濟的區域方法，我把它歸結為三個(gè)方面的要點(diǎn)：
首先，任何一個(gè)地方政府在制訂本地發(fā)展方向時(shí)，必須要考慮到外部環(huán)境的影響。從很多地方的發(fā)展歷程來(lái)看，其初始的發(fā)展機會(huì )不是來(lái)自于區內，而是來(lái)自于區外。我們可以提供很多的案例。我給大家舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，比如說(shuō)深圳，深圳從最早一個(gè)小漁村，發(fā)展到現在一個(gè)特大型的國際化的城市，如果說(shuō)就憑漁村的環(huán)境，是不可能那么迅速成長(cháng)的，它是得益于整個(gè)國家改革開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境變遷，得益于它臨近港澳的區位優(yōu)勢。當然深圳的案例比較特殊，這是發(fā)展地方經(jīng)濟的第一個(gè)要點(diǎn)。
第二個(gè)要點(diǎn)，就是一個(gè)地方必須與相關(guān)的地方加強合作。一個(gè)行政區域在參與競爭時(shí)，特別是參與同國外的競爭時(shí)，是沒(méi)有群體競爭實(shí)力的。各個(gè)地方只有攜手合作，才能夠打造中國整體性的實(shí)力。改革開(kāi)放以來(lái)，我們的發(fā)展證明了區域合作是一條必然的選擇。
最后一個(gè)要點(diǎn)，也就是第三個(gè)要點(diǎn)，地方發(fā)展政策，必須跟中央政府制定的區域政策相配合，這樣才能從基層到中央一心一意致力于整個(gè)國家的區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。這是我說(shuō)的地方政府的角色定位問(wèn)題。
下面我再談一個(gè)話(huà)題，接著(zhù)剛才肖教授談的話(huà)題來(lái)談，我們的中央政府現在既重視西部，又重視東北，又重視中部和東部，很多人說(shuō)中央政府有沒(méi)有重點(diǎn)？其實(shí)這個(gè)問(wèn)題我們應該從全局的角度來(lái)看，地方政府應該理解中央政府的做法。我們國家支持不同的戰略區域，重點(diǎn)是不一樣的。西部主要解決落后問(wèn)題；東北主要解決老化問(wèn)題；東部主要解決膨脹問(wèn)題；中部主要解決“區域病綜合癥”的問(wèn)題。中央政府扶持東部地區，特別是“十一五”規劃期間，我們關(guān)注了京津冀和長(cháng)三角的規劃，落后地區他們覺(jué)得很不理解，東部地區那么發(fā)達我們中央為什么還要關(guān)注它？實(shí)際上從全局角度來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題很好回答。大家試想一下，我們中央政府拿錢(qián)扶持西部與東北地區的錢(qián)從哪來(lái)？來(lái)自于東部發(fā)達地區。一旦東部發(fā)達地區由膨脹轉為蕭條以后，中央政府拿什么錢(qián)扶持西部地區和東北地區？從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，中央政府關(guān)注東部發(fā)達地區是有現實(shí)理由的，欠發(fā)達地區地方政府應該理解這種關(guān)注。
五、地方保護主義的危害
談到地方保護主義，我覺(jué)得首先要區分兩個(gè)概念，一個(gè)是“地方保護”，還有一個(gè)是“地方保護主義”。所謂“地方保護”是一個(gè)中性詞，有選擇、分階段的保護有時(shí)候是合理的，但是“地方保護主義”是什么意思呢？地方保護主義就是一味地以本地方的利益為出發(fā)點(diǎn)，作為行為依據。這種做法是不正確的。從改革開(kāi)放以來(lái)，中國各個(gè)地方之間發(fā)生了嚴重沖突，我曾經(jīng)總結為三輪：第一輪，發(fā)生在20世紀80年代；第二輪發(fā)生在20世紀90年代；第三輪發(fā)生于新世紀，從2002年以后。三輪沖突的線(xiàn)索都是相同的，先是搞重復建設，重復建設搞多了，加工能力迅速膨脹，原材料不足。接著(zhù)就是第二個(gè)階段，即原料大戰，大家爭奪原材料。在加工業(yè)和原材料產(chǎn)業(yè)都多了的情況下，又演變成第三個(gè)階段，就是市場(chǎng)封鎖。所以，每一輪沖突的線(xiàn)索都是始于重復建設，最終落于市場(chǎng)封鎖，中間有一個(gè)原料大戰。
這種地方保護主義的做法，應該說(shuō)是非常嚴重的。這里我給大家一個(gè)判斷，從改革開(kāi)放以來(lái)，中國所有的重大的經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題，都與地區經(jīng)濟沖突有關(guān)，或者說(shuō)地區經(jīng)濟沖突誘發(fā)或加劇了幾乎所有的重大社會(huì )經(jīng)濟問(wèn)題。這里我可以給大家舉幾個(gè)案例。比如說(shuō)，假冒偽劣的問(wèn)題。應該說(shuō)，從改革開(kāi)放以來(lái)，假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災是有一個(gè)過(guò)程的，最終演變成為一個(gè)全局性的問(wèn)題，其始于20世紀80年代末。為什么在20世紀80年代末假冒偽劣產(chǎn)品突然成為一個(gè)全局性的問(wèn)題呢？很多人認為，這是一個(gè)商業(yè)道德問(wèn)題。這種解釋很蒼白，為什么說(shuō)很蒼白呢？因為在20世紀80年代末期以后的人的道德水準不可能比80年代末期以前的道德水準下降的那么快，這里面有一個(gè)很重要的原因就是地方保護主義。我們怎么解釋假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災呢？我們要知道20世紀80年代末的區際關(guān)系就不難解釋當時(shí)假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災的原因了。
在20世紀80年代末期，中國出現了嚴重的市場(chǎng)封鎖，各個(gè)地方的東西不好賣(mài)。為了保護本地企業(yè)的市場(chǎng)，各個(gè)地方政府或明或暗地制訂了一些政策，禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)。在外地產(chǎn)品沒(méi)有辦法進(jìn)入本地市場(chǎng)的情況下，這樣就為假冒偽劣產(chǎn)品的泛濫制造了一個(gè)良好的契機。我舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，我是假設，不是真實(shí)情況。比如說(shuō)，北京為了賣(mài)自己的二鍋頭，賣(mài)自己的京酒，他就禁止貴州的茅臺酒進(jìn)入本地市場(chǎng)。這樣就為制假售假者提供了一個(gè)千載難逢的良機，因為在北京很多人就好喝茅臺酒，由于真的酒進(jìn)不來(lái)，這些人又想喝，這樣制假、售假者逮到了一個(gè)好機會(huì )，我制假酒給你喝。這樣假冒偽劣產(chǎn)品就像雨后春筍一樣在全國突然爆發(fā)了。由于時(shí)間關(guān)系，我不能給大家舉太多的例子，任何一種社會(huì )經(jīng)濟現象，我們都可以從地方保護主義的角度做解釋?zhuān)疫@種解釋?zhuān)軌蚪Y合當時(shí)的時(shí)代背景。
從改革開(kāi)放以來(lái)，一直到現在，我們發(fā)生了三輪區域經(jīng)濟沖突，第三輪目前正在進(jìn)行時(shí)，正在進(jìn)行中。它所造成的影響，是非常非常大的。這里我給大家再介紹幾個(gè)案例。首先第一個(gè)，最近幾年，大家一直在關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，從2002年開(kāi)始中國農副產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲，煤炭、鋼鐵等等行業(yè)發(fā)展非常非常之迅速，由于國內鋼鐵企業(yè)上得太多，導致一個(gè)問(wèn)題，就是鐵礦石漲價(jià)。鐵礦石漲價(jià)有一定的理由，但是我個(gè)人分析這個(gè)現象，我覺(jué)得最核心的一個(gè)原因，就在于我們國內各個(gè)地方之間沒(méi)有形成一種合力，而是各個(gè)地方各自為政，為了自身的利益，單獨跟國外的鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)談判，結果導致中國是全球最大鐵礦石的消費國，但中國在鐵礦石的定價(jià)方面沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權。這就是我們的內斗導致“肥水外流”的一個(gè)極其典型的案例，而且就發(fā)生在最近幾年。這使得我們在國際上的利益受損，同時(shí)我們的聲譽(yù)也受到影響，人家會(huì )說(shuō)“中國人就會(huì )搞內斗”。
我再給大家講一個(gè)案例，就是地方保護主義的案例，關(guān)于汽車(chē)。在“九五”計劃中，中央政府把汽車(chē)列為咱們國家的五大支柱產(chǎn)業(yè)之一。但是中國的民族汽車(chē)工業(yè)可以說(shuō)發(fā)展到現在是很不理想的。就是在這種狀況下，中國的汽車(chē)產(chǎn)地紛紛地采取了或明或暗保護本地汽車(chē)工業(yè)的做法，這實(shí)際上是對整個(gè)中國民族汽車(chē)工業(yè)的極大傷害。從90年代到現在為止，可以說(shuō)各個(gè)地方政府保護本地汽車(chē)工業(yè)一直沒(méi)有停止過(guò)。實(shí)際上原因非常簡(jiǎn)單，就是汽車(chē)工業(yè)對地方的財政貢獻是比較大的，所以各個(gè)地方千方百計地保護本地市場(chǎng)，保護本地市場(chǎng)就導致中國的民族汽車(chē)工業(yè)很難跨出它所在區域的市場(chǎng)，走出國門(mén)就更不要談了。這應該說(shuō)是我們中國汽車(chē)工業(yè)的一個(gè)悲哀。當然，大家現在已經(jīng)意識到了汽車(chē)工業(yè)需要走合作、聯(lián)合的路子，但是，怎么聯(lián)合？怎么合作？現在還沒(méi)有尋求到一個(gè)最佳的方案。
六、如何加強區域經(jīng)濟合作
我們國家現在企業(yè)成長(cháng)的環(huán)境，應該說(shuō)不是太好，剛才我談到一個(gè)很重要的原因，就是地方政府紛紛采取地方保護主義的做法。這種做法實(shí)際上是害人又害己，因為你要是限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)的話(huà)，人家必定限制你的產(chǎn)品進(jìn)入他的市場(chǎng)，這樣使得中國巨大的市場(chǎng)不能為企業(yè)所利用。目前我們國家已經(jīng)進(jìn)入到了“入世”的后過(guò)渡期，“入世”意味著(zhù)我們對國外的企業(yè)要采取國民待遇。但是如果在本國不同區域之間的企業(yè)都不能采取國民待遇，這就說(shuō)不過(guò)去了。
這里就涉及到一個(gè)問(wèn)題，地方政府在區域經(jīng)濟合作中怎么轉換角色？從規律的角度來(lái)說(shuō)，區域經(jīng)濟合作存在一個(gè)規律，即區域經(jīng)濟合作必須由政府主導向企業(yè)主導過(guò)渡。從20世紀80年代一直到90年代初期我們提出建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制這樣一個(gè)階段，中國政府主導型的區域經(jīng)濟合作曾經(jīng)蓬勃發(fā)展，也就是由政府挑頭，進(jìn)行政府之間的合作，使得地方經(jīng)濟和區域經(jīng)濟得到了蓬勃發(fā)展，不僅僅增進(jìn)了區域的利益，同時(shí)也對我們國家的改革開(kāi)放起到了巨大的推動(dòng)作用。應該說(shuō)，政府主導型的區域性的合作的功績(jì)是不可埋沒(méi)的，但是目前我們已經(jīng)發(fā)展到了社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制這么一個(gè)階段。
特別是最近幾年，我們已經(jīng)明確的表述是，中國的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立。在這種背景下，政府在區域經(jīng)濟合作中的角色就應該轉換，轉換成什么角色呢？由原來(lái)的親自上陣，以后轉換成為企業(yè)跨區域的合作，也就是說(shuō)企業(yè)主導型的區域性合作創(chuàng )造良好環(huán)境。這可能是未來(lái)的一個(gè)方向。
結合“十一五”規劃，也能夠看清楚這個(gè)方向。“十一五”規劃明確地提出，地方政府應該在跨區域的活動(dòng)中發(fā)揮服務(wù)、引導的職能，而不是你“親自上陣”。
另外，我們在“十一五”規劃里，還有一個(gè)很明顯的變化，就是以前我們往往是以GDP，還有一些主要產(chǎn)量指標來(lái)引導政府行為，但這次“十一五”規劃里沒(méi)有一個(gè)產(chǎn)量指標，而且GDP的指標是預期性指標，而不是約束性指標，這也意味著(zhù)以后我們評價(jià)和考核地方政府業(yè)績(jì)的標準會(huì )相應發(fā)生一些變化，這可能對未來(lái)地方政府的角色定位會(huì )起到誘導的作用。
關(guān)于東西合作的方式，我補充一點(diǎn)。除了剛才肖所長(cháng)談到的政府對口支援，東部企業(yè)到西部去，現在還有一個(gè)問(wèn)題，就是東部地區傳統的企業(yè)和技術(shù)向中西部地區轉移，實(shí)際上這是一個(gè)帶有規律性的大的利益格局調整。這個(gè)調整，對東部地區有利，對中西部地區同樣也有利。對東部地區，東部地區有一個(gè)“膨脹病”，東部地區要提升它的產(chǎn)業(yè)結構，提升它的競爭力，必須要把一些傳統的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)轉移到欠發(fā)達地區去。欠發(fā)達地區，剛才肖所長(cháng)也說(shuō)了，沒(méi)有資金，接收的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)可以為它現代化打下基礎。它通過(guò)傳統產(chǎn)業(yè)的積累，積累資金、積累技術(shù)、積累人才、積累管理經(jīng)驗，使它逐步地走向現代化的軌道。
至于在合作的格局中，利益怎么來(lái)分享？利益關(guān)系怎么處理？我想有幾個(gè)層次的問(wèn)題需要解決。首先，中央政府必須制訂一些明確的鼓勵合作克服沖突的具體政策。政策要有立法意義。在我們國家，中央政府并不是不關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，從上世紀80年代開(kāi)始，一直到最近，中央政府連續出臺了與區域經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調有關(guān)的政策至少有5個(gè)，而且事隔20多年以后，規定的內容沒(méi)有發(fā)生大的變化，但是這個(gè)政策沒(méi)有產(chǎn)生應有的作用，這里面有一個(gè)很關(guān)鍵的原因，就是沒(méi)有立法。比如說(shuō)，這些政策條文里面規定了，不允許地方政府搞市場(chǎng)封鎖，但是它后面沒(méi)有說(shuō)如果你搞了封鎖，中央政府會(huì )給你當事的地方和當事人給予什么樣的處罰。所以中央政府政策缺乏嚴肅性。
地方政府在鼓勵合作時(shí)，我覺(jué)得應該把握兩個(gè)方面：第一，在保護本地企業(yè)的時(shí)候，一定要有度，不能一味的保護。另外，在限制外來(lái)企業(yè)，特別是那些在你這里不上稅的企業(yè)的時(shí)候也應該把握好度，不能把企業(yè)吃死。這是很落后的地區的一種說(shuō)法，就是剛才說(shuō)的“狼吃羊”，即政府吃企業(yè)。如果把外地企業(yè)限制過(guò)死，可能外地就報復你，這樣形成惡性循環(huán)，“冤冤相報何時(shí)了”，這是政府的層次。
企業(yè)這個(gè)層次，企業(yè)層次的利益分享，我覺(jué)得是這樣的。從企業(yè)本身來(lái)說(shuō)，企業(yè)是一個(gè)逐利的組織，逐利是它的本性，但是在發(fā)達地區和落后地區合作的過(guò)程中，企業(yè)也有社會(huì )責任的一面。這里我可以給大家舉一個(gè)例子，實(shí)際上，在跨區域的聯(lián)合過(guò)程中，企業(yè)往往能夠彌補那些落后地區政府的不足。比如說(shuō)北京有一個(gè)華信集團，它在成都投資，它投資干什么？投資房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。很多人說(shuō)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商肯定是黑心的，但是這個(gè)企業(yè)還真不一樣。它為當地政府建基礎設施，自己掏錢(qián)，然后還要美化它的山體，它在那里打造一個(gè)“東山國際新城”項目，實(shí)際上不完全是一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目，我認為它是一個(gè)區域開(kāi)發(fā)項目。地方政府如果利用的好，企業(yè)也會(huì )在逐利的時(shí)候，也會(huì )肩負起它一定的社會(huì )責任。當然這個(gè)利益關(guān)系的處理，往往是非常復雜的。我說(shuō)應該分層次來(lái)理解這個(gè)問(wèn)題。
七、如何解決老少邊窮問(wèn)題
中央政府要解決老少邊窮的問(wèn)題，首先第一個(gè)，從中央政府的角度來(lái)說(shuō)，應該明確它的扶持對象，當然，中國目前的貧困地區稱(chēng)為國家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)線(xiàn)，重點(diǎn)范圍是清楚的，對象清楚，但是目前我們扶貧的規則還不是很完善，特別是在中央政府扶貧資金的使用過(guò)程中，存在著(zhù)不少漏洞，我覺(jué)得這是監督機制的不完善。新聞媒體經(jīng)常有報道，說(shuō)某某縣的扶貧款買(mǎi)了高級轎車(chē)，用于修建樓堂館所。中央政府應該進(jìn)一步完善規則，地方政府應該跟中央政府配合，特別是那些老少邊窮的地方，在爭取中央政府扶持時(shí)，不能一味地什么都要扶持，而是要在科學(xué)制定本地方的發(fā)展規劃和發(fā)展戰略的基礎上，有重點(diǎn)地請求中央政府進(jìn)行扶持。因為中央政府不可能把所有的錢(qián)都拿來(lái)扶持你這個(gè)貧困區，中央政府還有很多別的事干。所以政策支援應該用到刀刃上。地方政府應該有重點(diǎn)、有選擇地申請援助，中央政府應該進(jìn)一步完善政策資源的使用。政策資源往往不是不夠多，而是使用不當，或者在使用時(shí)出現了嚴重的問(wèn)題。
地方政府和中央政府如果各自把自己的本職工作做好，我想我們國家的扶貧工作會(huì )取得更大效果。應該說(shuō)中國的扶貧工作得到了全球的稱(chēng)贊，舉世公認，世界很多的國際組織，都到中國來(lái)學(xué)習扶貧經(jīng)驗。
八、主體功能區的內涵與作用
主體功能區這個(gè)概念的提出，是“十一五”規劃綱要的一個(gè)新的亮點(diǎn)。我個(gè)人認為，主體功能區概念的提出，是中國完善區域管理過(guò)程中的一種過(guò)渡期的安排。一方面，我認為它是一個(gè)創(chuàng )新，同時(shí)我又認為它是一種過(guò)渡期的安排。怎么解釋這個(gè)觀(guān)點(diǎn)呢？
主體功能區是根據各個(gè)地區的環(huán)境資源承載能力、開(kāi)發(fā)潛力和發(fā)展現狀，將不同的區域劃分為禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區。中央政府對于不同類(lèi)型的區域采取不同的政策，這是一個(gè)新的進(jìn)步。但是，主體功能區從概念到操作還有一系列的問(wèn)題有待于研究和解決。
我這里舉幾個(gè)例子。比如說(shuō)，主體功能區劃分的基本空間單元選擇哪一級行政區，現在有爭議。另外，主體功能區確定以后，是由哪一個(gè)單位來(lái)掌握主體功能區調控的資源，現在也不明確。諸如此類(lèi)的問(wèn)題還有很多。我剛才說(shuō)到它是過(guò)渡期的安排，過(guò)渡到什么方向呢？根據西方發(fā)達國家的實(shí)踐經(jīng)驗，我個(gè)人認為，主體功能區最終要過(guò)渡到按問(wèn)題區域調控區域經(jīng)濟的發(fā)展，也就是主體功能區有新意，但是還不盡完善。
我覺(jué)得中央政府要真正使得區域管理非常完善，我們必須要有一套完整、科學(xué)、規范、具有立法意義的問(wèn)題區域框架。
九、區域協(xié)調發(fā)展展望
我對區域協(xié)調發(fā)展的未來(lái)前景的美好描述是這樣的：在整個(gè)國家整體競爭實(shí)力不斷提升的前提下，我們目前所出現的主要的區域問(wèn)題得到解決或者是緩解，區域之間存在嚴重的利益矛盾與沖突得到化解。整個(gè)社會(huì )充滿(mǎn)著(zhù)合作精神，最終實(shí)現人與人、人與自然、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)、地方與地方之間的和諧發(fā)展。
作者： 張可云，中國人民大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院區域與城市經(jīng)濟研究所教授，中國人民大學(xué)書(shū)報資料中心主任，中國區域經(jīng)濟50人論壇成員
（文章來(lái)源：張可云教授）
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